Freiheit von Schulden - Freiheit zum Gestalten?

84, Schriften aus dem MPI für Gesellschaftsforschung
Die Politische Ökonomie von Haushaltsüberschüssen
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Schriften aus dem Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln

In vielen Ländern ist die Staatsverschuldung in den letzten 30 Jahren erheblich gestiegen. Es gibt jedoch Ausnahmen: Demokratien wie Schweden, Dänemark oder Kanada gelang es, dauerhaft Haushaltsüberschüsse zu erwirtschaften und ihre Staatsverschuldung abzubauen. Wie haben diese Länder die Überschüsse verwendet? Lukas Haffert kommt zu dem Ergebnis, dass die Gestaltungsfähigkeit ihrer Politik, anders als häufig versprochen, äußerst begrenzt geblieben ist: Sie investierten nicht mehr in Infrastruktur, Bildung und Familien als ihre Nachbarstaaten mit Haushaltsdefiziten.
Lukas Haffert wurde ausgezeichnet mit: Otto-Hahn-Medaille der Max-Planck-Gesellschaft 2015 und Deutscher Studienpreis der Körber-Stiftung 2015.
Schriften aus dem Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln
Inhalt









Vorwort 11

Kapitel 1

Einleitung: Freiheit von Schulden - Freiheit zum Gestalten? 13

1.1 Staatliche Handlungsfähigkeit und Verschuldung 14

1.2 Progressive Haushaltskonsolidierungen 18

1.3 Der empirische Fall: Länder mit dauerhaften

Haushaltsüberschüssen 21

1.4 Die Fragestellung: Wie werden Überschüsse verwendet? 23

1.5 Das Argument in Kürze 27

Kapitel 2

Theoretische Perspektiven 33

2.1 Theoretischer Kontext: Was sind die Ursachen staatlicher

Verschuldung? 33

2.1.1 Die Perspektive der Finanzwissenschaft 34

2.1.2 Die Perspektive der Fiskalsoziologie 37

2.1.3 Die Perspektive der Staatstätigkeitsforschung 41

2.2 Theoretischer Kontext: Was sind die Folgen staatlicher

Verschuldung? 45

2.2.1 Makroökonomische Effekte 45

2.2.2 Politische Effekte 49



2.3 Ein verwandtes Feld: Haushaltskonsolidierungen 51

2.4 Anwendbarkeit der Theorien auf Haushaltsüberschüsse 55

2.4.1 Kritik der Symmetrieannahme empirischer Arbeiten 56

2.4.2 Das logische Modell der Symmetrieannahme 59

2.4.3 Theoretische Gründe für Asymmetrie 65

Kapitel 3

Der analytische Rahmen der Arbeit 69

3.1 Fiskalischer und politischer Handlungsspielraum 69

3.2 Das Argument: Fiskalpolitische Regime 73

3.2.1 Paul Piersons Konzept des fiskalischen Regimes 74

3.2.2 Die Interaktion von Interessen, Ideen und Institutionen 76

3.2.3 Stabilität und Wandel von Regimen 77

3.3 Das Überschussregime als Spielart des Austeritätsregimes 80

3.3.1 Definition des Überschussregimes 81

3.3.2 Warum wirkt das Überschussregime als Spielart des Austeritätsregimes? 91

3.4 Empirische Implikationen der Regimethese 94

Kapitel 4

Methodik und Fallauswahl 97

4.1 Überschüsse als most likely cases der progressiven

Konsolidierungsthese 97

4.2 Zum methodischen Vorgehen 98

4.3 Mögliche Einwände gegen das Forschungsdesign 102



Kapitel 5

Haushaltsüberschüsse und Staatstätigkeit 107

5.1 Eine kurze Geschichte von Haushaltsüberschüssen 107

5.2 Zum Unterschied zwischen kurzen und langen

Überschussperioden 114

5.2.1 Zum makroökonomischen Umfeld der

Überschussperioden 116

5.2.2 Entstehung des Überschusses 118

5.2.3 Verwendung des Überschusses 119

5.2.4 Evidenz auf Fallebene 122

5.2.5 Vergleich von Überschuss- und Defizitperioden 125

5.3 Lange Überschussperioden und die progressive

Konsolidierungsthese 128

5.3.1 Fiskalischer Handlungsspielraum im Überschuss 128

5.3.2 Zur Operationalisierung fiskalpolitischer

Handlungsfähigkeit 129

5.3.3 Entwicklung der Staatsausgaben im Überschuss 132

5.3.4 Entwicklung der Sozialausgaben und der Staatseinnahmen

im Überschuss 152

5.4 Zwischenergebnis: Von Asymmetrie zum Überschussregime 159

Kapitel 6

Herausbildung und Institutionalisierung

eines Überschussregimes 161

6.1 Institutionelle und ökonomische Voraussetzungen der

Überschüsse 163

6.1.1 Verworfene Erklärungen: Fiskalische Kultur und

ökonomische Notwendigkeit165

6.1.2 Der Kontext: Kleine offene Volkswirtschaften 167

6.2 Die Fiskalkrise der 1980er- und frühen 1990er-Jahre 169

6.2.1 Die ökonomische Krise als Hintergrund der Fiskalkrise 169

6.2.2 Die Fiskalkrise als Krise der Staatsfinanzen 175

6.2.3 Die Fiskalkrise als politische Krise 178



6.2.4 Die Fiskalkrise als psychologische Krise 180

6.2.5 Ideen im Überschussregime 182

6.3 Die Konsolidierung der 1990er-Jahre 186

6.3.1 "Landmark budgets" und Konsolidierung auf

der Ausgabenseite 186

6.3.2 Konsolidierungen und die Neuerfindung des Regierens 190

6.3.3 Konsolidierungen im Parteienwettbewerb 193

6.3.4 Interessen im Überschussregime 196

6.4 Die Entstehung von Überschüssen in der zweiten Hälfte

der 1990er-Jahre 202

6.4.1 Überschüsse als Moment vorsichtigen Credit Claimings 203

6.4.2 Institutionelle Reformen 206

6.4.3 Die Rolle von Prognosen 214

6.4.4 Institutionen im Überschussregime 216

6.5 Die Reaktion auf makroökonomische Schocks 219

6.5.1 Die Krisen der Jahrhundertwende 220

6.5.2 Fiskalpolitische Krisenreaktion 221

6.5.3 Exkurs: Das Verschwinden des niederländischen Haushaltsüberschusses 226

6.5.4 Die Rückkehr von Blame Avoidance als handlungsleitender Politiklogik 228

6.5.5 Der Umgang mit Krisen im Überschussregime 235

6.6 Das entfaltete Überschussregime: Fiskalpolitik vor

der Weltfinanzkrise 238

6.6.1 Überschussfonds, stille Reserven und das Verbergen von Überschüssen 238

6.6.2 Steuersenkungen 243

6.6.3 Öffentliche Investitionen 249

6.6.4 Von fiskalpolitischen Outputs zu gesellschaftlichen

Outcomes 251

6.6.5 Parteienwettbewerb im Überschussregime 253

6.6.6 Das Überschussregime als Zusammenspiel von Interessen,

Ideen und Institutionen 258



Kapitel 7

Fazit: Wachsende Fähigkeiten oder sinkende Ambitionen? 263

7.1 Überschussregime, Asymmetrie und das Scheitern

progressiver Konsolidierungen 265

7.2 Überschüsse und die Theorie der Fiskalpolitik 276

7.3 Konsolidierungen nach der Weltfinanzkrise und deutsche Haushaltsüberschüsse 283

Tabellen und Abbildungen 291

Anhang 295

Literatur
In vielen Ländern ist die Staatsverschuldung in den letzten 30 Jahren erheblich gestiegen. Es gibt jedoch Ausnahmen: Demokratien wie Schweden, Dänemark oder Kanada gelang es, dauerhaft Haushaltsüberschüsse zu erwirtschaften und ihre Staatsverschuldung abzubauen. Wie haben diese Länder die Überschüsse verwendet? Lukas Haffert kommt zu dem Ergebnis, dass die Gestaltungsfähigkeit ihrer Politik, anders als häufig versprochen, äußerst begrenzt geblieben ist: Sie investierten nicht mehr in Infrastruktur, Bildung und Familien als ihre Nachbarstaaten mit Haushaltsdefiziten.Lukas Haffert wurde ausgezeichnet mit: Otto-Hahn-Medaille der Max-Planck-Gesellschaft 2015 und Deutscher Studienpreis der Körber-Stiftung 2015.
Autor: Lukas Haffert
Lukas Haffert ist Oberassistent am Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich.
Vorwort

In den Wochen, da dieses Buch erscheint, debattiert der Deutsche Bundestag über den Bundeshaushalt 2016, der zum dritten Mal in Folge ausgeglichen sein soll. Fast haben wir uns schon an diese "schwarze Null" gewöhnt. In der jüngeren deutschen Finanzgeschichte ist sie jedoch weiterhin etwas Besonderes: Vor 2014 hatte der Bund zuletzt 1969 einen ausgeglichenen Haushalt erzielt, noch 2010 lag das Haushaltsdefizit bei 4,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.

In den mehr als vier Jahren meiner Arbeit an diesem Buch kam es deshalb zu einem häufig wiederkehrenden Dialog. Wann immer ich anderen von meinem Forschungsthema berichtete, reagierten sie nämlich mit einiger Skepsis: "Haushaltsüberschüsse - gibt es das überhaupt?"

Ich erläuterte dann regelmäßig, dass solche Überschüsse tatsächlich verbreiteter seien, als man intuitiv annimmt. Kanada, Schweden oder Neuseeland hätten sogar für mehr als ein Jahrzehnt ununterbrochen Überschüsse erzielt. Damit war der Dialog jedoch nicht beendet. Denn meine Ausführungen lösten sogleich eine zweite Frage aus: "Das ist ja toll - wie machen die Länder denn das?"

Diese Frage, erklärte ich dann, sei voreilig gestellt. Denn sie gehe davon aus, dass Überschüsse eine unzweifelhaft positive Sache sind, die alle Länder anstreben sollten. Das ist aber nicht zwingend der Fall. Denn nur weil Überschüsse mit einer Reihe positiver Versprechen verbunden sind, müssen sich diese nicht auch tatsächlich erfüllen. Bevor wir Überschüsse zu einem politischen Ziel ausrufen, so argumentierte ich, müssten wir erst einmal klären, ob sie tatsächlich die positiven Folgen haben, die wir ihnen zuschreiben. Genau dieser Frage ist dieses Buch gewidmet.

Es ist eine gekürzte und überarbeitete Fassung meiner am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung (MPIfG) in Köln entstandenen Dissertation. In den vier Jahren, in denen ich dort den Abbau der finanziellen Verschuldung untersuchte, habe ich selbst zahlreiche intellektuelle Schulden angehäuft. Mein größter Gläubiger war dabei Wolfgang Streeck, der mit nie nachlassendem Elan in meine Verwandlung von einem politisch interessierten Ökonomen zu einem tatsächlichen politischen Ökonomen investiert hat. Ich hoffe, dass diese Anlage noch lange Zinsen trägt.

Besonders danken möchte ich zudem meinem Zweitgutachter Martin Höpner, der das Buch bis in die letzte Überarbeitung hinein mit vielen klugen Hinweisen begleitet hat. Wichtige Anstöße habe ich darüber hinaus Marius Busemeyer, Henrik Enderlein, Sigrid Quack und Armin Schäfer zu verdanken, die mir in unterschiedlichen Phasen des Entstehungsprozesses mit Ratschlägen und Kommentaren zur Seite standen. Die finalen Überarbeitungen des Textes erfolgten in Florenz, wo Pepper Culpepper ein immer hilfreicher Mentor war.

Wie jeder politische Ökonom weiß, ist der Ertrag einer Investition stets vom sozialen Umfeld abhängig, in das sie eingebettet wird. In dieser Hinsicht hat meine Arbeit maßgeblich vom regelmäßigen Austausch mit anderen (Post-) Doktoranden am Kölner Institut profitiert. Timur Ergen, Barbara Fulda, Sebastian Kohl, Daniel Mertens und Raphael Reinke hatten mit all den Schwierigkeiten des Dissertationsprozesses zu ringen, mit denen ich auch konfrontiert war - es war großartig, sie gemeinsam mit ihnen überwinden zu können. Lea Elsässer und Philip Mehrtens haben das Manuskript zum Schluss vollständig durchgearbeitet und mit vielen scharfsinnigen Korrekturen zu seiner Verbesserung beigetragen. Großen Dank schulde ich zudem den nichtwissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Instituts - die institutionelle Unterstützung, die man am MPIfG erfährt, ist wohl einzigartig. Die vielfältigen Quellen der Inspiration dort repräsentierte schließlich niemand besser als Carolin Lange, deren unbändige Lust auf pointierte Debatten mir eine ständige Herausforderung und Freude war.

Was ich am MPIfG aber vor allem gelernt habe, ist ein

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Rezensionen

Autor: Lukas Haffert
ISBN-13 :: 9783593505015
ISBN: 3593505010
Erscheinungsjahr: 01.12.2015
Verlag: Campus Verlag GmbH
Gewicht: 423g
Seiten: 336
Sprache: Deutsch
Sonstiges: Taschenbuch, 216x144x25 mm, 36 Abbildungen und 31 Tabellen
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